Por uma Questão de Ética na Advocacia 02 – Adv. Adriano Pinto *

“Conforme explicitado desde o Decreto-lei Federal nº 200/67, art. 80, § 1º) tem a autoridade maior de qualquer órgão federal, a posição e a responsabilidade de ordenador de despesa na gestão pública, a sujeitando-se a sanções pelo Tribunal de Contas da União – TCU.
Ao ser eleito ou designado para comandar a gestão de órgão público o agente político, ao tomar posse, assume o encargo de estabelecer e cumprir políticas públicas, materializadas sob forma de um programa de trabalho a ser desenvolvido ao longo de todo o seu mandato eletivo ou da delegação funcional consubstanciada na escolha da autoridade executiva originalmente apta para a ordenação das despesas federais.
As responsabilidades do ordenador de despesa exigem conhecimentos em diversas áreas, reunindo, para tomada de decisões, informações que transitam em finanças, contratos, licitações, obras, recursos humanos, transparência, bens patrimoniais, entre outras.
Os gastos federais, tem contingências fundamentais materializadas no conjunto formado pelos instrumentos de planejamento denominados Plano Plurianual (PPA) – longo prazo, as Leis de Diretrizes Orçamentarias – médio prazo – e as Leis Orçamentarias Anuais (LOAs).
Os chefes dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, assumem tal encargo nomeando seus auxiliares diretos, também agentes políticos, os quais terão sob seus encargos os orçamentos locais e específicos dos Órgãos e Entidades da Administração Direta e Indireta sob suas subordinações.
Nesse contexto se estabelecem os chamados ORDENADORES DE DESPESAS PRIMÁRIOS, ou seja, aqueles que tem a competência originária para comandar a execução orçamentaria em suas grandes áreas de atuação.
Acontece, que tendo essa tarefa institucional uma dimensão hercúlea, impossível de uma pessoa, fisicamente, suportar e cumprir, somando-se, ainda, a necessidade de possuir conhecimentos específicos e complexos em Finanças Públicas, o ordenador primário DELEGA a sua competência, e, na pratica, essa delegação já pode constar de atos reguladores da atuação do ente ou órgão publico federal.
Faz-se, pois, corrente a existência do ORDENADOR DE DESPESAS SECUNDÁRIO, ou seja, um agente administrativo, que, por delegação de competência, torna-se revestido de autoridade para realizar despesas orçamentarias em áreas especificadas.
Em decorrência do preceito constitucional do dever de prestar contas, criam-se os ritos, atributos e responsabilidades pessoais em qualquer operação de gestão, de forma a torná-la transparente.
São bases fundamentais da ORDENAÇÃO DE DESPESAS PÚBLICAS, a Lei Federal nº 4.320/ 64 que institui normas gerais de Direito Financeiro para a elaboração e controle de orçamentos e balanços da União, estados, municípios e Distrito Federal e a Lei Federal 101/2000, a chamada Lei de Responsabilidade Fiscal.
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)– estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da CRFB/88, decorrente de seu art. 163, e, portanto deve ser sempre do conhecimento direto ou assessorado do agente público que promove a ordenação das despesa e sobre a contribuição dele no controle dos gastos públicos.
Não se tem, ao contrário do gosto burocrático, disposição legal narrado essa conformação do ORDENADOR DE DESPESA PRIMÁRIO E DO ORDENADOR DE DESPESA SECUNDÁRIO, ou da relação administrativa entre eles gerada por efeito da DELEGAÇÃO PARA A ORDENAÇÃO DE DESPESAS PÚBLICAS, presente em TODOS OS ATOS DA GESTÃO FEDERAL que importe custo ou ônus financeiro operacional.
Legalmente um ordenador de despesa secundário tanto pode ser uma pessoa física, investida na Administração Pública através de concurso público ou provida em cargo em comissão (CC), Assessoramento (ASs) ou Função Gratificada (FGs).
Nesses tempos de pandemia provocada pelo COVID-19, quando se tem estabelecido politicas publicas em favor atividade produtiva contratada para prover o suprimento de bens e serviços à entidade ou órgão federal, a execução administrativa há de levar em conta os recursos escassos e demandas sociais imensas e crescentes, priorizando situações a serem atendidas.
A Lei Federal nº 4.320/64 estabelece que a contabilidade evidenciará perante a Fazenda Pública a situação de todos quantos, de qualquer modo, arrecadem receitas, efetuem despesas, administrem ou guardem bens a ela pertencentes ou confiados.
Tem-se, pois, na Contabilidade pública, a condição de central produtora de informações para acompanhamento, controle e avaliação da gestão federal, mas, a decisão de ORDENAÇÃO DA DESPESA REMANESCE NA RESPONSABILIDADE ORIGINÁRIA do maior gestor do ente ou órgão público.
Dai porque, ONDE E QUANDO HOUVER SITUAÇÃO FORA DA NORMALIDADE OPERACIONAL, SE RECOMENDA QUE A ORDENAÇÃO DE DESPESA SEJA COMPARTILHADA PELO ORDENADOR PRIMÁRIO E SECUNDÁRIO.
Esse compartilhamento atende à governança nos entes e órgãos públicos que envolve toda a estrutura (administrativa, econômica, social, ambiental, legal e outras) colocada em prática, por meio dos sistemas de direção e controle, para alcançar a eficiência e contribuir com a eficácia de sua atuação, pelo que indispensável que situações fora da normalidade operacional, sejam afetadas ao dirigente maior, que tem a função de ORDENADOR DE DESPESA PRIMÁRIO.
Impõe-se considerar que o TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, avalia periodicamente a capacidade de governança e gestão da Administração Pública.
A governança faz o manejo dos recursos colocados à disposição da organização e busca o alcance dos objetivos estabelecidos, aquela gestão provê direcionamento, monitora e avalia a atuação da gestão, com vistas ao atendimento das necessidades dos administrados.
Finalmente, o compartilhamento cumpre o salutar encargo de evidenciar que o ORDENADOR SECUNDÁRIO NÃO EXORBITOU das ordens recebidas, posto que, do contrário poderia caberia imputar-se essa exorbitância com o efeito de seu isolamento na responsabilidade pela ordenação da despesa.
Esse compartilhamento deve ser corrente nos caso de situação fora da rotina operacional, já que a Lei Complementar n. 131/2009, chamada de LEI DA TRANSPARÊNCIA, alterou a redação da LRF, no que se refere à transparência na gestão fiscal, e determinou a disponibilização, em tempo real, de informações sobre a execução orçamentária.
Por outro lado, esse compartilhamento cumpre observância do entendimento já proclamado no Acórdão n. 1.568/2015, da Segunda Câmara, do Tribunal de Contas da União (TCU), na Tomada de Contas Simplificada (TCSP), cuja relatoria coube à ministra Ana Arraes:
A função de ordenador de despesa não está adstrita ao mero acatamento ou acolhimento das solicitações de outras instâncias administrativas, porquanto deve representar um verdadeiro controle da regularidade e da legalidade da despesa pública. (TCU, Segunda Câmara, 2015, Boletim de Jurisprudência n. 78)(Grifamos).
Ainda se reforça a recomendação de compartilhamento neste e em outros casos que fogem da rotina operacional, por se ter na LRF, disposto que criar, expandir ou aperfeiçoar ação governamental que acarrete aumento da despesa está atrelado a dois critérios rígidos, a saber:
a) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; e
b) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o PPA e com a LDO.
Cumpre a quem presta assessoria jurídica, por dever funcional, quando instado a formular opinião, onde se tenha situação extraordinária e, portanto, adequada para o COMPARTILHAMENTO de decisão que afeta a ORDENAÇÃO DE DESPESA, que faça registro pertinente, sem que isto, implique necessidade de acolhimento da manifestação de assessoramento, fazendo de total e absoluta regularidade que as autoridades superiores assistidas exerçam, em sua álea de discricionariedade, juízo de valor mais adequado pelo melhor domínio das circunstância da gestão.
Descabido, pois, eventual questionamento a respeito de despacho minutado para operar-se o compartilhamento, na medida em que a assinatura singular se contem na avaliação de ser dispensável a duplicidade de comandos no caso concreto.
Dada a possibilidade de ocorrência questionatória por efeito de cegueira burocrática, faz-se recomendável formular minutas de despachos sem titulação de compartilhamento, em redação que permita à autoridade assistida, optar pela assinatura singular, ainda que diante de exposição em nota técnica situado existir operacionalidade a merecer decisão compartilhada.
21/08/2020 11:53 – +55 85 8201-3744: GLORIA AO INQUERITO DO FIM DO MUNDO.

ADRIANO PINTO.”